Analiza Deklaracji Szczytu NATO w Madrycie (Archiwum)

Sporo już było analiz nowej Koncepcji Strategicznej NATO, która – mimo że nowa – nie powinna być dla nikogo zaskoczeniem. Mniej uwagi natomiast poświęcono Deklaracji Szczytu w Madrycie, moim zdaniem nieco niesłusznie, bo dokument ten jest co najmniej równie ważny, a pamiętamy jak przełomowe decyzje zawarto w deklaracjach z Newport (2014 r.) czy z Warszawy (2016 r.) i to nie tylko w dziedzinie operacji cybernetycznych. Dlatego dziś garść komentarzy z mojej strony nt. deklaracji niedawno zakończonego madryckiego szczytu NATO.

Nie będzie analizy „zdanie po zdaniu”, skupię się na kluczowych w mojej ocenie fragmentach deklaracji. Zanim jednak to nastąpi, chciałbym wyjaśnić, dlaczego deklaracje te są istotne. Otóż, jak doskonale wiemy, NATO podejmuje decyzje w drodze konsensusu, a jedynym organem decyzyjnym Sojuszu jest Rada Północnoatlantycka (North Atlantic Council – NAC). De facto wiec decyzje NAC są decyzjami poszczególnych i wszystkich państw członkowskich, a ma to o tyle istotne znaczenie, że stanowią emanację woli politycznej członków Sojuszu. Woli politycznej, która przekłada się na praktykę państw, która jest jednym ze źródeł prawa międzynarodowego publicznego. W pewnym sensie więc decyzje NAC kształtują prawo międzynarodowe.

A zatem… Po kolei.

Oczywiste uznanie odpowiedzialności Rosji za wszczęcie agresywnej wojny i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa międzynarodowego. Co ciekawe, nie ma tu mowy o wskazaniu odpowiedzialności rosyjskiego reżimu za zbrodnię agresji. O ile mówi się o współudziale Białorusi w wojnie, o tyle nie wskazuje się jej jako strony konfliktu zbrojnego, mimo że poprzez udostępnienie swojego terytorium do prowadzenia wojny napastniczej w oczywisty sposób ponosi współodpowiedzialność na gruncie prawa międzynarodowego za naruszenie Art. 2(4) Karty Narodów Zjednoczonych (zakaz użycia siły w relacjach między państwami).

Sojusz z zadowoleniem przyjmuje wysiłki swoich członków wspierających Ukrainę. Oczywiście nie mówi się wprost o wsparciu wojskowym, w tym dostawach sprzętu wojskowego, broni, amunicji. Dlaczego? Otóż dlatego, że takie działania co do zasady stanowią naruszenie neutralności, która między innymi wymaga od państwa neutralnego nie udostępniania swojego terytorium na potrzeby pomocy wojskowej dla jednej ze stron konfliktu, w szczególności dostaw broni i amunicji czy szkolenia sił zbrojnych strony konfliktu. Niektóre państwa członkowskie przyjęły dość kreatywną interpretację zasad neutralności, stosując pojęcie „neutralności kwalifikowanej” (nie funkcjonujące w normach traktatowych). Polegać ma ona na tym, że wobec oczywistej rosyjskiej agresji udzielenie pomocy ofierze agresji jest dopuszczalne, dopóki nie oznacza bezpośredniego zaangażowania w konflikt. Koncepcja kontrowersyjna z perspektywy prawa międzynarodowego, ale zdaje się akceptowana zarówno przez wspierających Ukrainę, jak i przez Rosję, która póki co nie podnosi kwestii naruszenia neutralności, zapewne z oczywistych względów. Tym niemniej nieuwzględnienie tej kwestii w deklaracji wskazuje na rozbieżności w interpretacji „kwalifikowanej neutralności”, w związku z tym trudno oczekiwać, żeby przyjęła się w praktyce prawa międzynarodowego publicznego.

„Oczywista oczywistość” – Rosja uznana za bezpośrednie i najpoważniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa członków Sojuszu oraz pokoju i stabilizacji w obszarze euroatlantyckim. Natomiast nie jedyne. NATO przyjęło koncepcję 360 stopni, dostosowując swoje struktury dowodzenia i struktury sił do konieczności zwalczania wszelkich potencjalnych zagrożeń, konwencjonalnych i asymetrycznych (o asymetrycznych ciut więcej poniżej) ze wszystkich kierunków. Podczas szczytu w Lizbonie w 2010 r., który skutkował między innymi znaczną redukcją Struktur Dowodzenia Sojuszu, zdecydowano o odejściu od „regionalizacji” poszczególnych dowództw, uznając że wszystkie mają być zdolne do działania na każdym możliwym teatrze, zwłaszcza że wg przyjętej wtedy Koncepcji Strategicznej NATO skupiać się miało na tzw. NACRO (Non-Article 5 Out-of-Area Crisis Response Operations, operacji reagowania kryzysowego spoza Art. 5, zazwyczaj poza obszarem północnoatlantyckim). Po szczycie w Newport w 2014 r. i przyjęciu tzw. Readiness Action Plan zaczęto niejako odwracać reformy zapoczątkowane w Lizbonie, powrócono do regionalizacji Dowództw Sił Połączonych (Joint Force Commands): Brunssum – wschodnia flanka, od Norwegii po Węgry, Neapool – flanka południowa od Rumunii przez całe Morze Śródziemne.

Jak wiemy, w 2014 r. podczas szczytu w Walii NATO potwierdziło, że prawo międzynarodowe, w tym MPHKZ ma zastosowanie do cyberprzestrzeni, a poważny incydent cybernetyczny może zostać uznany za atak zbrojny i spowodować odpowiedź z Art. 5. Z kolei podczas szczytu w Warszawie w 2016 r. uznano cyberprzestrzeń za czwartą (po lądowej, morskiej i powietrznej) pełnoprawną domenę operacyjną i przyjęto tzw. Cyber Defence Pledge (zobowiązania na rzecz Cyberobrony), które potwierdzało, że obowiązki do budowania indywidualnych i zbiorowych zdolności obronnych wynikające z Art. 3 Traktatu Waszyngtońskiego ma zastosowanie do zdolności w zakresie obrony cybernetycznej. W 2018 r. w Brukseli przyjęto plan działań na rzecz wdrożenia cyberprzestrzeni jako domeny operacyjnej, powołano do życia Cyberspace Operations Command (CyOC) przy SHAPE i stworzono Sojuszniczą Doktrynę Operacji w Cyberprzestrzeni AJP-3.20.

W listopadzie 2019 r. za pełnoprawną domenę operacyjną Sojusz uznał przestrzeń kosmiczną, uznając, że przestrzeń kosmiczna jest niezbędna dla spójnego odstraszania i obrony Sojuszu. Nawet w przypadkach, gdy NATO nie jest zaangażowane w konflikt, systemy kosmiczne Sojuszu mogą zostać naruszone. NATO i sojusznicy będą nadal prowadzić wszelkie działania w przestrzeni kosmicznej zgodnie z prawem międzynarodowym, w tym Kartą Narodów Zjednoczonych, w interesie utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Przestrzeń kosmiczna nie podlega roszczeniom o narodową czy też terytorialną suwerenność. Sojusznicy zachowują jurysdykcję i kontrolę nad swoimi obiektami w kosmosie, a także pełną władzę i suwerenność nad swoimi zdolnościami i zasobami w przestrzeni kosmicznej. Biorąc pod uwagę, że Sojusz nie dąży do rozwijania własnych zdolności kosmicznych (podobnie jak ma to miejsce w przypadku ofensywnych zdolności cybernetycznych), Sojusznicy zobowiązują się do dostarczania, na zasadzie dobrowolności i zgodnie z ich prawem krajowym, , danych, produktów, usług lub efektów kosmicznych, które mogą być wymagane do prowadzenia operacji Sojuszniczych.

O działaniach hybrydowych powiedziano już wiele od czasu aneksji Krymu i szczytu w Newport, aczkolwiek Sojusz w dalszym ciągu uznaje zagrożenia hybrydowe (poniżej progu ataku zbrojnego) za istotne dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.

Ciekawostka jest, że w kontekście operacji cybernetycznych i w przestrzeni kosmicznej jako głównego „konkurenta” wskazano Chiny, którym poświęcono również spory akapit w nowej Koncepcji Strategicznej Sojuszu.

Ponieważ wątek ten nie jest o nowej Koncepcji Strategicznej Sojuszu, o której już wielu mądrzejszych ode mnie pisało, podkreślę tylko nawiązanie do wspomnianego wcześniej „podejścia 360 stopni”, czyli zwalczania wszelkich możliwych zagrożeń ze wszystkich kierunków, od dalekiej północy, przez flankę wschodnią i południową, aż po północny Atlantyk i konieczność utrzymania transatlantyckich morskich szlaków komunikacyjnych na potrzeby zapewnienia strategicznego przerzutu sił z Kanady i USA na europejski teatr działań.

Sojusz zapewnia Ukrainie szerokie spektrum wsparcia, w tym w zakresie obrony cybernetycznej i wzmocnienia Ukraińskiego sektora obronnego. Ale jako całość, jako Sojusz NATO dostarcza tylko niezabijający sprzęt obronny, pozostawiając kwestię dostaw broni do indywidualnej decyzji państw członkowskich, które będą w tym zakresie adekwatnie wspierane przez Sojusz (np. środkami transportu), jak to opisano w punkcie 4 deklaracji, omówionym powyżej.

Nawiązanie do nowej Koncepcji Strategicznej i wzmocnienie zdolności odstraszania na wszystkich kierunkach i w stosunku do wszelkich potencjalnych zagrożeń we wszystkich domenach fizycznych (lądowej, morskiej, powietrznej, kosmicznej) i nie fizycznej (cyberprzestrzeń). Wzmocnienie eFP (wschodnia flanka) z batalionowych do brygadowych zespołów bojowych – państwa wydzielające siły zgodziły się zwiększyć swoje kontrybucje. Ale tu jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach, bo konkretne plany zwiększenia obecności dopiero powstają, a np. Niemcy zapowiedziały, że fizycznie skierują na Łotwę dodatkowy batalion, kolejny zaś będzie w gotowości na terytorium Niemiec.

W praktyce więc niekoniecznie dojdzie do fizycznego zwiększenia obecności do poziomu brygady w poszczególnych państwach będących beneficjentami Wzmocnionej Wysuniętej Obecności (enhanced Forward Presence – eFP).

Nowy model sił NATO obejmuje znaczące zwiększenie liczebności sił wysokiej gotowości, np. z ok. 5 tys. w lądowym komponencie Połączonego Sił Zadaniowych Bardzo Wysokiej Gotowości (Very High Readiness Joint Task Force – VJTF) do 20 tys. z 10-dniową gotowością do wymarszu (Notice to Move). Zapowiedziano modernizację Struktur Sił Sojuszu, w skład których wchodzą między innymi dowództwa Korpusów Szybkiego Reagowania NATO, w podporządkowaniu Dowództwa Komponentu Lądowego NATO (LANDCOM) w Izmirze.

Nowy model sił i Koncepcja Strategiczna ukształtują też ćwiczenia i szkolenia sojusznicze, w których coraz większy nacisk kładzie się na podstawowe zadanie Sojuszu, czyli zbiorową samoobronę. Program ćwiczeń NATO w coraz mniejszym stopniu obejmuje NACRO, skupiając się na scenariuszach z Art. 5, w realiach pełnoskalowego konfliktu o wysokiej intensywności z równorzędnym przeciwnikiem.

Przypomnienie, że budowanie odporności, w tym w zakresie bezpieczeństwa energetycznego jest odpowiedzialnością narodową państw członkowskich, tym niemniej poprzez współpracę państwa członkowskie i sojusz jako całość wzmacniają indywidualne i zbiorowe zdolności do reagowania na zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa energetycznego i cybernetycznego. Zdecydowano o stworzeniu w oparciu o narodowe kontrybucje zdolności do szybkiego reagowania na poważne incydenty cybernetyczne, w uzupełnieniu istniejących Zespołów Szybkiego Reagowania (Rapid Reaction Teams – RRT) wchodzących w skład NATO Computer Incident Responce Capability (NCIRC) podległej Agancji NATO ds. Łączności i Informacji (NATO Communications and Information Agency – NCIA).

Dla NATO bezpieczeństwo energetyczne to nie tylko niezawodne źródła paliw i energii, to również rozwijanie zdolności w dziedzinie odnawialnych źródeł energii, w ramach szerszego planu reagowania na zmiany klimatyczne, uznawane przez Sojusz za jedno z wyzwań w zakresie międzynarodowego bezpieczeństwa i stabilizacji.

NATO będzie zatem stawać się bardziej „zielone”, redukując w miarę możliwości emisje gazów cieplarnianych, oczywiście w sposób nie wpływający negatywnie na efektywność Sojuszu pod względem operacyjnym, wojskowym i ekonomicznym.

Sojusz od dawna przywiązuje znaczną wagę do roli kobiet w systemie bezpieczeństwa międzynarodowego, w duchu i zgodnie z literą Rezolucji Nr 1325 (Women, Peace and Security) Rady Bezpieczeństwa ONZ. Poczesne miejsce w zadaniach NATO zajmuje „perspektywa rodzajowa” (Gender Perspective) rozumiana jako analiza wpływu operacji wojskowych i działań zbrojnych na poszczególne grupy społeczne, w zależności od płci, wieku, hierarchii społecznej, stopnia równouprawnienia, reprezentacji kobiet w organach władzy itd.

Unia Europejska od dawana jest kluczowym partnerem sojuszu, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że spośród 30 obecnych członków Sojuszu, 21 jest również członkami UE.

Polityka otwartych drzwi została oczywiście podtrzymana. Podpisane zostały protokoły akcesyjne Szwecji i Finlandii, rozpoczęły się krajowe procedury ratyfikacji tych protokołów w zainteresowanych 32 państwach, choć Kanada błyskawicznie ów proces zakończyła 5 lipca. Wprawdzie Turcja nie zawetowała akcesji Szwecji i Finlandii, a w przededniu madryckiego szczytu zawarła z nimi trójstronne memorandum dotyczące warunków, jakie Szwecja i Finlandia mają spełnić w związku z brakiem tureckiego sprzeciwu, spodziewać się należy, że Turcja będzie jednym z ostatnich (o ile nie ostatnim w ogóle) państwem członkowskim, które ratyfikuje protokoły akcesyjne nowych członków sojuszu. Już bowiem pojawiły się informacje o rozbieżnościach w interpretacji zapisów wspomnianego memorandum i dopóki nie zostaną one usunięte, Turcja nie będzie się spieszyć z ratyfikacją. Szacuje się, że cały proces ratyfikacyjny potrwa około 8 miesięcy i formalnie Sojusz powiększy się o Szwecję i Finlandię pod koniec stycznia lub na początku lutego przyszłego roku.

Na koniec finanse. Od szczytu w Newport systematycznie wzrasta liczba państw członkowskich, które wypełniają postanowienia Zobowiązania na rzecz Inwestycji Obronnych (Defence Investment Pledge), wiele państw przekracza minimalny próg 2%, aczkolwiek są jeszcze państwa członkowskie, które tego progu nie osiągnęły.

Wciąż też nie wszystkie państwa osiągnęły zalecany próg 20% nakładów rzeczowych (na zakupy sprzętu).

Tak przedstawia się struktura wydatków obronnych poszczególnych państw członkowskich:

W związku z wdrożeniem nowego Modelu Sił NATO, w tym zwiększeniem obecności w ramach eFP, istnieją wobec państw członkowskich oczekiwania, aby w możliwie krótkim terminie osiągnęły co najmniej 2% próg wydatków obronnych, zgodnie ze Zobowiązaniem na rzecz Inwestycji Obronnych przytaczanym powyżej.

---